פסק-דין בתיק עת"מ 36227-10-11

1.         עותרת 1 (להלן - העותרת) החזיקה ברישיונות רוכלות למכירת ירקות בדוכן רוכלות בשוק א', המכונה גם "שוק הגרוזינים", במתחם שוק מחנה יהודה בירושלים. הדוכן הופעל על ידי העותרת יחד עם בנה, עותר 2 (להלן - העותר). מלכתחילה הוענק הרישיון (בסוף שנות ה-90') לבעלה המנוח של העותרת (אביו של העותר), ולאחר פטירתו הועבר על שם העותרת. עניינה של העתירה בהחלטה שקיבלה עיריית ירושלים (משיבה 1) בעקבות עבודות שיפוץ שבוצעו בשוק א' במהלך שנת 2010. במסגרת עבודות אלו פונו דוכני הרוכלות שהוצבו בעבר במקום, ותחתם הוצבו דוכנים חדשים בגודל אחיד, אשר רוכזו כולם במרכז המתחם המשופץ, תוך הפחתת מספר הדוכנים מ-25 ל-14. חלק מהרוכלים שפעלו במתחם קודם לשיפוץ לא קיבלו דוכנים חדשים, לאחר שנמצאו כמי שאינם עומדים בתנאים לקבלת רישיונות רוכלות. יתר הרוכלים קיבלו דוכנים חדשים בגודל אחיד. האחדת גודל הדוכנים גרמה לכך ששטח הדוכנים של חלק מהרוכלים - בהם הדוכן שנמסר לעותרת - קטן. העותרים טוענים כי על העירייה לעמוד בהבטחה שנתנה להם לפיה בנוסף לדוכן (הפינתי) שהוקצה לעותרת יוקצה לעותר דוכן נוסף, הסמוך לדוכנה של העותרת. דוכן נוסף זה עומד לעת עתה פנוי, אך בכוונת העירייה להקצותו לרוכל אחר (משיב 2, שלא הגיש כתב תשובה ולא התייצב לדיון בעתירה חרף הזמנתו כדין).

2.         לטענת העותרים, הדוכן הקודם בו החזיקו טרם השיפוץ עלה בגודלו למעלה מפי שניים על גודל הדוכן החדש שניתן לעותרת. כאשר נמסר הדוכן לבעלה המנוח של העותרת, ציינה בפניו העירייה כי הדבר נעשה " לזמן בלתי מוגבל" וכי " אם וכאשר מכל סיבה שהיא תחליט עיריית ירושלים לפנות את הדוכנים הללו יינתן לך מקום חילופי להמשך השיקום". משהודיעה העירייה במהלך החודשים אפריל-מאי 2010 כי בכוונתה לערוך שיפוץ מקיף בשוק אשר בעקבותיו יימסר לעותרת דוכן קטן בהרבה, הוגשה על ידה לבית משפט השלום תביעה לצו מניעה קבוע נגד העירייה והחברות המבצעות, במסגרתה ניתן (ביום 18.5.10) צו ארעי האוסר להרוס את הדוכן המקורי ולחסום את דרכי הגישה אליו. הצו הארעי נותר על כנו גם לאחר שבית משפט השלום החליט (ביום 26.5.10) להעביר את הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים (בעקבות טענת חוסר סמכות שעוררה העירייה). מאחר שהעירייה ביקשה לקדם את העבודות במתחם, ומאחר שהצו הארעי גרם לעיכוב העבודות, התקיימה שיחה בין נציגי העירייה לבין העותרת, בה הושגה הסכמה לפיה העותרת תסכים לביצוע העבודות כנגד התחייבות של העירייה למסור לה עם סיום העבודות דוכן אחד ובצמוד לו דוכן נוסף עבור העותר, שהנו נכה בשיעור 100% ומצבו הרפואי מצדיק קבלת רישיון רוכלות. משנסתיימו העבודות נמסר לעותרת דוכן אחד, ונאמר לה כי המפתח לדוכן הסמוך (בו הותר כבר אז לעותרים להשתמש) יימסר לעותר לאחר שוועדת חריגים תתכנס ותאשר זאת. אלא ששתי ועדות חריגים שהתכנסו סרבו לאשר את מסירת הדוכן הנוסף לעותר, פעם אחת בנימוק שהוא אינו תושב ירושלים, ופעם שנייה בנימוק שבהיותו רוכל חדש לא ניתן להקצות לו דוכן. למרות זאת הבטיחו נציגי העירייה כי יפעלו להסדרת העניין, אך הבטחתם לא קוימה. פקחי העירייה החלו לנקוט נגד העותרים פעולות אכיפה בגין הצבת סחורה על גבי הדוכן הסמוך, ובנוסף הודיעה העירייה על כוונתה למסור דוכן זה לאדם אחר.

3.         העירייה טוענת כי אין לעתירה יסוד וכי יש לדחותה. לדבריה, בשנים האחרונות ננקטו על ידה פעולות נמרצות לחידוש פניו של שוק מחנה יהודה ולהפיכתו ממקום מוזנח, צפוף ומלוכלך לאתר מסודר ונעים המושך אליו מבקרים ומטיילים. כחלק ממדיניות זו נערך בשנת 2010 שיפוץ מקיף במתחם שוק א', שכלל בין היתר הפחתה משמעותית של מספר דוכני הרוכלות ושמירה על שוויון וסדר בין הרוכלים, באופן שכל רוכל ששב לשוק המשופץ (וכאמור הדבר לא התאפשר לכל הרוכלים) קיבל דוכן אחד בגודל אחיד. כלל זה הוצג מראש על ידי נציגי העירייה בפני כלל הסוחרים, בתוכם העותרים, טרם העבודות. סמוך לתחילת עבודות השיפוץ (שהחלו ביום 23.5.10) ניתן הצו הארעי שאילץ את העירייה לבצע את העבודות באופן שונה מהמתוכנן. לאחר מכן נודע לעירייה כי העותרת אינה עומדת בתנאי הסף לקבלת רישיון רוכלות, משום שאינה מתגוררת בירושלים ומשום שבבעלותה נכסים רבים, והודעה על כך נמסרה לעותרת. בתגובה הבהירה העותרת כי הינה תושבת ירושלים וביקשה מהעירייה לשקול בשנית את עניינה ולאפשר לה לשוב ולרכול בשוק המשופץ. העירייה נעתרה לבקשה זו לפנים משורת הדין, במטרה לגרום לפינוייה של העותרת מהשוק בהסכמה ולייתר בכך את ההליכים המשפטיים בהם נקטה. יחד עם זאת, הובהר לעותרת - שמצדה נתנה את הסכמתה לכך - כי עם תום העבודות לא יימסר לה אלא דוכן אחד, כמו לרוכלים האחרים. משהסתיים השיפוץ נמסר לעותרת, כפי שביקשה, דוכן פינתי שמיקומו טוב יותר בהשוואה לדוכנים אחרים. הקצאת הדוכן הותנתה בחתימה של העותרת ביום 3.10.10 על כתב התחייבות. בין השאר התחייבה העותרת באותו מסמך שלא לבצע בדוכן כל שינוי ולא להציב סחורות או ציוד מחוץ לשטח הדוכן. בפועל הפרה העותרת את ההתחייבות, הציבה סחורה במעברים ציבוריים, והפעילה את הרוכלות, בסיוע העותר, גם מהדוכן הצמוד.

בנסיבות אלה טוענת העירייה כי אין העותרת זכאית לקבלת דוכן נוסף, אלא להיפך: היענות לדרישתה תפגע קשות במאמצים ובמשאבים הרבים שהשקיעה העירייה במטרה לשמור על שוויוניות, אחידות וסדר בין הרוכלים בשוק א', ובכך תפתח פתח למדרון חלקלק שיחזיר את השוק למצבו הקודם בו היה מוזנח, צפוף וגדוש רוכלים. אינטרס ציבורי חשוב זה היה מצדיק את דחיית בקשת העותרת גם אילו הייתה נכונה טענתה (שבפועל אינה נכונה) לפיה קיבלה מנציגי העירייה הבטחה לשני דוכנים, שלא לדבר על כך שלא הוכחה התקיימות יתר התנאים הנדרשים על פי הדין לתוקפה של הבטחה מינהלית (סמכות נותן ההבטחה; כוונתו להקנות לה תוקף משפטי מחייב; ויכולתו למלא אחריה).

אשר לעותר, טענת העירייה היא שמעולם לא ניתן לו רישיון רוכלות בירושלים, ואילו במועד בו ניתנה ההחלטה בבקשתו לרישיון (21.11.10) כתובתו במרשם האוכלוסין הייתה מחוץ לירושלים. אמנם לאחר מכן (ביום 28.11.10) שינה העותר את כתובתו לירושלים, אלא שבעניינו של העותר ניתנה החלטה אחת בלבד (ולא שתי החלטות כטענתו), ואם סבור הוא שחל שינוי בנסיבות המצדיק שקילה מחודשת של הבקשה, בידו להגיש לעירייה בקשה חדשה שתיבחן בהתאם לכללים. בכל מקרה, העירייה אינה מוכנה להקצות לעותר את הדוכן הצמוד לדוכן בו משתמשת העותרת. לדברי העירייה, בכוונתה להקצות דוכן זה למשיב 2, המפעיל כיום עסק של רוכלות בסמיכות לשוק מחנה יהודה על ציר הרכבת הקלה, אותו מבקשת העירייה להעביר לתוך השוק. גם אלמלא כן, היה ויימצא העותר זכאי לרישיון רוכלות, כי אז מחובתו תהיה לנהל בכוחות עצמו את הרוכלות, ואין לאפשר מצב בו העותרת תחלוש למעשה על שני הדוכנים כאשר רישום הדוכן הסמוך על שם בנה יהיה פיקטיבי. הענקת מקום לרוכלות על מקרקעי הציבור הנה טובת הנאה הניתנת משיקולים סוציאליים, שאין לאף אדם זכות מוקנית לקבלתה, וכפועל יוצא שיקול הדעת המסור בסוגיה זו לעירייה הנו רב.      

4.         לאחר ששקלתי את טענות הצדדים לא מצאתי מקום לעתירה. העירייה נוהגת בעותרים בשוויון מלא בהשוואה ליתר הסוחרים במתחם שוק א', שהרי דבקה היא לגבי כולם בעיקרון בדבר מתן דוכן אחד בשטח אחיד לכל רוכל. העותרת אינה היחידה שהחזיקה קודם לשיפוץ בדוכן גדול יותר ומאז השיפוץ נדרשה להסתפק בשטח מופחת (ראו עת"מ (י-ם) 39954-06-11 גולן נ' עיריית ירושלים, בו נמחקה עתירה לקבלת דוכן נוסף שהגיש הרוכל המחזיק בדוכן שבגב דוכנה של העותרת; כן ראו ההתכתבות הנוגעת לרוכל יוסף אבו צדקא, שהחזיק גם הוא ערב השיפוץ בדוכן מורחב ולאחר השיפוץ נדחתה בקשתו לקבלת שני דוכנים על אף שהדוכן שלצידו הושאר ריק). אמנם העותרת, בשונה מהרוכלים האחרים, נקטה טרם השיפוץ בהליך משפטי וקיבלה במסגרתו צו מניעה ארעי נגד פינוי דוכנה. אלא שאין חולק כי אותו הליך נזנח על ידי העותרת בעקבות סיכום שהושג בינה לבין נציגי העירייה (ראו פסק הדין מיום 13.6.11 בעת"מ (י-ם) 29954-05-10 לפיו התובענה האזרחית שהועברה לפסים של עתירה מינהלית נמחקה מחמת חוסר מעש). המחלוקת נוגעת לתוכן הסיכום: בעוד העותרת טוענת לסיכום על מתן שני דוכנים, טענת העירייה היא שהסיכום אפשר לעותרת לקבל דוכן (אחד) בשונה מכוונתה המקורית של העירייה שלא לאפשר לה כלל לחזור לשוק לאחר השיפוץ. אני מוכן להניח - מה שנחזה להיות הגיוני - כי העותרת לא הייתה מסכימה להתפנות מרצון על רקע קיומו של צו זמני לטובתה, אלא אם כן סברה כי באמתחתה הבטחה לקבלת שני דוכנים (שהרי אף לא אחד מהמצהירים מטעם העירייה מסוגל להעיד על מתן הודעה בפועל לעותרת אודות החלטה שלא לתת לה אפילו דוכן אחד, וגם החלטה כתובה בנדון אינה בנמצא). עדיין אין די בכך, ועל העותרים להוכיח כי הבטחה כזאת אכן ניתנה להם בפועל. כדבר הזה לא הוכח. העותרים המציאו תצהיר של מר אילן כהן, העובד במנהלת השוק, המתאר " מגעים בין הרבנית ברוריה שייצגה את אתי כהן [העותרת] לבין מר אורי עמדי המנהל שלי (בתקופה הרלוונטית) והם הגיעו לאיזה סיכום שבעקבותיו נשלחתי במוצאי שבת לקבל את מפתחות המקום מיעקב כהן [העותר]". גרסתה של הרבנית הנזכרת לא הוגשה לבית המשפט (בקשת העותרים להעדתה בלא תצהיר, מלבד שהועלתה לראשונה בעל-פה במועד הדיון ללא כל תשתית ראייתית, אינה מגלה כל טעם מיוחד כנדרש בתקנה 15(ה) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000). מול "אין" זה מצויה גרסתו המפורטת של מר עמדי בתצהירו התומך בכתב התשובה, בו מובהר כי העותרת הסכימה להתפנות מהשטח ולבטל את צו המניעה לאחר שעמדי המליץ לרבנית ברוריה זבולוני, שניהלה עמו את המגעים בשם העותרת, " לקבל את העובדה שלא ניתן יהיה לרכול ביותר מדוכן אחד". גרסה זו של עמדי נהנית מחזקת התקינות, ולא נסתרה. היא אף עולה בקנה אחד עם ההנחיה הברורה שניתנה על ידי מנכ"ל העירייה דאז (כמפורט בתצהיר מטעמו שצורף גם הוא בתמיכה לכתב התשובה), אשר דרש הקפדה על הכלל בדבר מתן דוכן אחד בלבד לכל רוכל, והנחה את עמדי " למסור לאסתר כהן באופן שאינו משתמע לשתי פנים שלא תקבל יותר מדוכן אחד, בדומה לרוכלים אחרים, לרבות רוכלים שרכלו לפני השיפוץ בשני דוכנים". גם חתימתה של העותרת, בפני עורך דין, לפני קבלת הדוכן החדש על התחייבות שלא לחרוג מתחום הדוכן, תומכת בגרסה לפיה לא סוכם עמה על שני דוכנים. בהקשר אחרון זה יש לדחות על הסף את טענת העותרים, שזכרה לא בא בכתבי הטענות ושהועלתה לראשונה בעת הדיון בעל-פה בעתירה, לפיה העותרת חתמה על ההתחייבות מתוך כפייה ועושק שהפעילה עליה העירייה. לטענה מפתיעה זו (לה התנגדה העירייה בשל האיחור הניכר בהעלאתה) לא הובאה ולו שמץ של ראיה. גם לטענה הנסמכת על מכתב העירייה מיום 3.5.98 לבעלה המנוח של העותרת אין מקום, לא רק מפני שכיום אנו עוסקים בעותרים ולא במנוח, אלא גם מאחר שהתחייבות העירייה למתן " מקום חילופי להמשך השיקום" לא הוגבלה למתחם שוק א' ואף לא לשוק מחנה יהודה. יתרה מכך, בסופו של דבר קיבלה העותרת דוכן בשוק א' (ועוד במקום עדיף מזה של רוכלים אחרים) גם לאחר השיפוץ.                 

5.         משלא הוכחה ההבטחה הנטענת לא קמה כל עילה להתערבות בהחלטת העירייה להחיל על העותרת דין שוויוני לדינם של יתר הרוכלים במתחם שוק א'. ממילא לא קמה כל עילה לחייב את העירייה לשמור עבור העותר את הדוכן הסמוך לדוכנה של העותרת, המצוי בבעלות העירייה ושאין לעותר, כמו לכל אדם אחר, זכות קנויה לקבלתו (השוו עע"מ 3416/09 עיריית ירושלים נ' כהן, מיום 5.7.10, פסקאות י"ד-ט"ז; עע"מ 4848/04 בכור נ' ראש עיריית חולון, מיום 20.9.07, פסקה 5; ע"א 350/75 נסים נ' פאשה, פ"ד ל(1) 99, 107-106). ההחלטה הדוחה את בקשת העותר לרישיון רוכלות התקבלה כדין, על יסוד הרישום במרשם האוכלוסין במועד מתן ההחלטה. העירייה אינה מונעת מהעותר להגיש בקשה חדשה לרישיון ככל שהנסיבות השתנו. בדרך זו על העותר לפעול ככל שברצונו להביא לבחינה מחודשת של נושא הרישיון.

6.         לאור כל האמור, העתירה נדחית וצו הביניים מיום 16.12.11 מבוטל. בנסיבות המקרה לא יחויבו העותרים בהוצאות.

המזכירותתשלח את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ו' אדר תשע"ב, 29 בפברואר 2012, בהעדר הצדדים. התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: